STF derruba liminar que prorroga prazo da CPMI do INSS

Por 8 votos a 2, ministros rejeitaram decisão de André Mendonça, que deu até quarta-feira (25) para que fosse dilatado o prazo dos trabalhos da CPMI.

O Supremo Tribunal Federal (STF) formou posição nesta quinta-feira (26) pela derrubada da liminar do ministro André Mendonça, que determinou a prorrogação dos trabalhos da CPMI do INSS. Com isso, a comissão deverá encerrar suas atividades até sábado (28).

Na liminar, André Mendonça deu prazo de 48 horas para que o Congresso realizasse a leitura do pedido de prorrogação. O ministro também estabeleceu que, se a determinação não fosse cumprida nesse prazo, o que de fato ocorreu, a leitura seria considerada automaticamente realizada, permitindo à própria comissão deliberar sobre a continuidade dos trabalhos. No julgamento, o único que defendeu a manutenção da decisão foi o ministro foi Luiz Fux.

Confira como votou cada ministro:

 

Confira o julgamento:

 

 

Ao justificar sua decisão, Mendonça afirmou que o caso revela uma situação excepcional em que deve prevalecer o direito da minoria parlamentar. Segundo ele, esse direito inclui não apenas a criação da CPMI, mas também sua prorrogação, desde que atendidas as exigências formais previstas na Constituição e no regimento do Congresso.

A liminar foi concedida na última segunda-feira (23), a pedido do senador Carlos Viana (Podemos-MG), presidente da comissão e dos deputados deputado Alfredo Gaspar (PL-AL), relator; e pelo deputado Marcel Van Hattem (Novo-RS), integrante do colegiado.

Os parlamentares apontam omissão da Mesa Diretora do Congresso e do presidente da Casa, Davi Alcolumbre (União-AP), por não terem promovido a leitura do requerimento de prorrogação da CPMI, etapa considerada necessária para estender o funcionamento do colegiado.

Ao justificar sua decisão, Mendonça afirmou que o caso revela uma situação excepcional em que deve prevalecer o direito da minoria parlamentar. Segundo ele, esse direito inclui não apenas a criação da CPMI, mas também sua prorrogação, desde que atendidas as exigências formais previstas na Constituição e no regimento do Congresso.

Inicialmente, a análise da liminar havia sido encaminhada ao Plenário virtual. Depois, o próprio relator deslocou o caso para julgamento presencial, o que acelerou a definição sobre a continuidade da comissão.

Se a prorrogação for confirmada, os parlamentares poderão continuar com depoimentos, pedidos de informação e análise de documentos, além de concluir a votação do relatório final. O novo prazo de funcionamento, nesse caso, será definido pelos próprios integrantes da CPMI. Se o plenário derrubar a liminar, a comissão volta a ficar sujeita ao encerramento previsto para sábado.

Tese da CPMI

Em sustentação oral, o advogado Rodolfo Gil Rebouças, representante da cúpula da CPMI, descreve a situação como anômala, uma vez que o requerimento de prorrogação, apoiado por parlamentares, sequer foi formalmente recebido. Ele destacou que desde o início do processo, a Mesa Diretora do Congresso expressou desinteresse em dar andamento ao pedido ao não entregar um número de protocolo de recebimento.

“Esse requerimento, Excelências, não é recebido. Estou dando muita ênfase a isso. Não recebeu um protocolo, um número, simplesmente caiu no limbo. (…) O direito de petição foi violado”, apontou. O jurista afirma que a negativa de protocolo não é apenas irregular, mas incompatível com a jurisprudência do Supremo, ao impedir o exercício de um direito fundamental.

Rebouças sustenta que também há afronta ao direito da minoria parlamentar, que garante não só a criação, mas também a prorrogação de CPIs quando atendidos os requisitos constitucionais. Ele associa esse direito ao funcionamento da própria democracia e à atividade investigativa do Legislativo. “A situação como colocada, há um só tempo, viola o direito de petição, o direito de minoria, o direito de oposição, o direito de investigação”, sintetizou.

Voto do relator

O relator, ministro André Mendonça, sustenta que as comissões parlamentares de inquérito são instrumentos constitucionais essenciais de fiscalização, especialmente assegurados às minorias parlamentares. Com base na jurisprudência do Supremo, ele afirma que esse direito não pode ser esvaziado por decisões políticas da maioria.

Segundo o ministro, uma vez cumpridos os requisitos constitucionais, a atuação da presidência é vinculada, sem possibilidade de bloqueio político, como sintetiza o entendimento de que “não há, evidentemente, poder de deliberar para quem não pode dizer não”, reforçou, parafraseando jurisprudência do ex-ministro Moreira Alves.

No caso concreto, o relator identifica omissão da Mesa do Congresso diante de um requerimento que já reunia o apoio necessário e estava parado há meses. Em seu entendimento, estão presentes os requisitos do direito líquido e certo, sem qualquer obstáculo regimental à prorrogação de uma comissão já em funcionamento, o que reforça o caráter vinculado do ato.

Ao tratar do prazo, Mendonça adota o critério do regimento da Câmara, que define o limite de 60 dias para a prorrogação de trabalhos de comissões parlamentares de inquérito.

Por fim, vota por referendar a liminar para determinar que a Mesa do Congresso receba e dê andamento ao pedido, sob pena de se considerar automaticamente cumprida essa etapa, reafirmando o papel do Supremo como garantidor das prerrogativas constitucionais das minorias e do funcionamento regular do processo democrático.

Divergência de Dino

O ministro Flávio Dino abriu divergência, sustentando que não há direito constitucional à prorrogação automática de CPIs e que a decisão do relator amplia indevidamente as prerrogativas da minoria parlamentar. Para o ministro, a Constituição garante apenas a criação da comissão mediante apoio de um terço dos parlamentares, mas não assegura sua continuidade.

O ministro relembrou que a Constituição define “prazo certo” para inquéritos, garantia essencial para evitar abusos e preservar o equilíbrio entre os Poderes, não podendo ser esvaziado por interpretações que admitam prorrogações automáticas ou sucessivas, sob pena de tornar indeterminado um instrumento que deve ser necessariamente temporário.

O ministro também recorre a uma analogia com o funcionamento das investigações no Poder Judiciário para reforçar o argumento. No entendimento exposto, mesmo em inquéritos policiais, a prorrogação depende de decisão formal e fundamentada da autoridade competente, não ocorrendo de forma automática, o que tornaria incoerente admitir maior liberdade às CPIs no exercício de função investigativa.

Outro eixo do voto é a natureza regimental da prorrogação. Como a Constituição não disciplina esse ponto, o ministro sustenta que a matéria pertence ao âmbito interno do Legislativo, afastando a possibilidade de intervenção judicial. Nesse sentido, registra que, na ausência de violação direta ao texto constitucional, prevalece o entendimento de que o Judiciário não deve interferir em normas de natureza interna corporis.

Dino também rejeita a ideia de lacuna normativa que justificaria a aplicação subsidiária de outros regimentos. Ao contrário, aponta que o ordenamento já disciplina expressamente a matéria, exigindo deliberação formal para a prorrogação, ao afirmar que “a CPI somente se prorroga mediante deliberação da respectiva Casa legislativa”.

O ministro conclui que o direito da minoria se limita à criação da CPI, cabendo ao Parlamento decidir sobre seu funcionamento e eventual prorrogação no âmbito do debate político. Com isso, vota por não referendar a liminar, por entender que não há direito subjetivo à prorrogação automática e que a intervenção do Supremo, nesse ponto, violaria a separação dos Poderes.

Voto de Moraes

Em seu voto, o ministro Alexandre de Moraes sustenta que não há direito líquido e certo que justifique a concessão de mandado de segurança no caso, afastando já de início a via escolhida pelos autores. Para o ministro, a controvérsia envolve elementos que exigiriam produção de prova, o que é incompatível com esse tipo de ação, afirmando que “só cabe mandado de segurança quando há direito líquido e certo, ou seja, não há necessidade de prova” .

O voto também enfatiza a centralidade do requisito constitucional de duração limitada das CPIs. Segundo o ministro, a exigência de “prazo certo” não admite interpretações ampliativas que permitam prorrogações automáticas, sob pena de desvirtuar o modelo constitucional, reforçando que a temporalidade é elemento essencial do instituto.

A partir dessa premissa, o ministro sustenta uma distinção entre direitos da minoria e da maioria no funcionamento das CPIs. Para o ministro, a instalação da comissão é um direito da minoria, desde que preenchidos os requisitos constitucionais, mas a prorrogação depende da maioria parlamentar, conforme as regras regimentais. Essa divisão, segundo o voto, preserva o equilíbrio democrático e impede que minorias prolonguem indefinidamente investigações.

O ministro também aponta riscos institucionais associados à ampliação das prorrogações, especialmente no que se refere a abusos na condução das investigações. O voto menciona episódios recentes envolvendo quebras de sigilo e divulgação indevida de informações, criticando práticas que, na avaliação exposta, extrapolam os limites constitucionais das CPIs e comprometem direitos individuais e a credibilidade das instituições.

Moraes também citou a impossibilidade de o STF interpretar normas regimentais do Congresso. O ministro ressalta que tanto a posição do relator quanto a divergência envolvem leitura de diferentes regimentos internos, o que, na avaliação apresentada, escapa à competência do Judiciário, em respeito ao princípio da separação dos Poderes.

Por fim, o ministro conclui que a tentativa de prorrogação automática desrespeita tanto o requisito do prazo certo quanto o próprio objeto da investigação, ao apontar desvio de finalidade na atuação da comissão. Diante disso, vota por não referendar a liminar e pelo não provimento do mandado de segurança, acompanhando a divergência.

Posição de Cristiano Zanin

Cristiano Zanin acompanhou os demais na posição pela derrubada da liminar. Ao apresentar seu voto, afirmou que não está configurado “o direito líquido e certo” alegado na ação e sustentou que a Constituição não garante a prorrogação de CPIs. “De fato, o artigo 58, parágrafo terceiro, fala na criação de comissões parlamentares e não na prorrogação”, disse.

O ministro também destacou que a jurisprudência do próprio Supremo não ampara o pedido. “Os precedentes, os julgados desta Corte também tratam da criação de comissões parlamentares de inquérito e não da prorrogação”, afirmou. A partir disso, concluiu que estão ausentes os requisitos legais e constitucionais para concessão da ordem.

Zanin ainda rechaçou a interpretação de que o direito de criar uma comissão implicaria automaticamente o direito de prorrogá-la. “Penso que são situações distintas, a criação e a prorrogação. A criação, ela envolve efetivamente o ato de instalar, o ato de iniciar uma investigação”, disse. Para ele, a eventual extensão dos trabalhos não pode ser equiparada ao ato de instalação e não decorre automaticamente do texto constitucional.

Ao tratar das regras regimentais, o ministro afirmou que, mesmo que fossem consideradas, não haveria obrigação de prorrogação. Ele observou que o dispositivo citado no processo utiliza a expressão “poderá”, o que indica margem de decisão política. Nesse sentido, reforçou que caberia ao Congresso avaliar a conveniência da continuidade da comissão, e não ao Judiciário impor essa decisão.

Voto de Nunes Marques

Nunes Marques divergiu do relator André Mendonça no julgamento sobre a prorrogação da CPMI do INSS e defendeu que a decisão deve caber ao próprio Congresso Nacional, sem interferência do Judiciário. Em seu voto, reconheceu o esforço de Mendonça em buscar uma solução para o impasse, mas afirmou que a questão envolve a organização interna do Parlamento e, por isso, deve ser resolvida pela própria Casa.

“Entendo que a construção que ele trouxe é uma boa solução. Mas, para esse caso específico, me preocupa não permitir que a própria Casa faça seus arranjos normativos”, afirmou.

O ministro destacou que a Constituição estabelece critérios objetivos para a criação de CPIs, como número mínimo de assinaturas e fato determinado, mas não trata de forma detalhada sobre a prorrogação dos trabalhos.

Para Nunes Marques, embora o Judiciário possa verificar o cumprimento dos requisitos constitucionais na criação de comissões, a prorrogação envolve margem de decisão política do Legislativo.

Segundo ele, cabe ao presidente do Senado avaliar eventuais controvérsias, como divergências sobre o número de assinaturas ou possível desvio de finalidade, configurando matéria interna corporis. O ministro também alertou para o risco de o STF avançar sobre competências do Congresso, o que poderia levar a situações mais graves, como a suspensão de investigações parlamentares.

Apoio de Fux

Em seu voto, o ministro Luiz Fux acompanha o relator e defende que a prorrogação da CPMI decorre do próprio direito constitucional das minorias parlamentares. O ministro adota uma leitura finalística da Constituição e afirma que a norma não pode ser interpretada de forma restritiva quando isso compromete a efetividade das comissões, destacando que “a Constituição Federal admite todas as modalidades de interpretação, inclusive a interpretação teleológico-sistêmica, finalística” .

O voto resgata a jurisprudência do Supremo sobre o caráter fundamental do direito das minorias à instauração de CPIs e sustenta que essa lógica se projeta sobre a prorrogação. Segundo o ministro, impedir a continuidade dos trabalhos esvaziaria a garantia constitucional, permitindo que a maioria inviabilize investigações em curso. Nessa linha, afirma que “sendo prerrogativa das minorias a instauração da CPI, é natural e indispensável que essa prerrogativa também alcance a prorrogação de suas atividades”.

A argumentação também se apoia em precedentes da própria Corte, inclusive em casos recentes, nos quais foi reconhecida a possibilidade de prorrogação quando preenchidos os requisitos constitucionais. O voto menciona que o Supremo já admitiu a continuidade de comissões parlamentares de inquérito em situações semelhantes, citando o exemplo da CMPI das Fake News.

No caso concreto, o voto relembra que houve cumprimento dos requisitos constitucionais e que o requerimento de prorrogação foi apresentado com o apoio necessário, mas não foi processado pela Mesa do Congresso. Para o ministro, essa omissão caracteriza violação ao direito subjetivo dos parlamentares, que buscaram a continuidade das investigações sobre fatos graves.

Por fim, o ministro conclui que estão presentes os elementos para manutenção da liminar, inclusive com indícius de periculum in mora diante da iminência do prazo de encerramento da comissão.

Divergência de Toffoli

Em seu voto, o ministro Dias Toffoli acompanha a divergência e sustenta que a controvérsia sobre a prorrogação da CPMI deve ser resolvida no âmbito do próprio Parlamento, sem intervenção do Supremo Tribunal Federal. O ministro enfatiza a centralidade do Congresso como espaço de deliberação democrática e a necessidade de autocontenção judicial. “Eu sempre tive uma postura minimalista de intervenção no Parlamento”, comentou.

O voto parte da premissa de que a separação de Poderes deve orientar a atuação da Corte em casos como este. Nesse sentido, sustenta que decisões sobre tramitação, leitura de requerimentos e organização dos trabalhos legislativos pertencem à esfera interna do Congresso, sendo inadequado impor judicialmente condutas ao Legislativo.

Para fundamentar essa autocontenção, o ministro apresenta exemplos históricos de situações em que o Supremo interveio em questões políticas e gerou efeitos indesejados no sistema institucional. O voto menciona o caso do aumento das frentes parlamentares, que foram flexibilizadas em resposta à redução de partidos com a cláusula de barreira, para ilustrar que intervenções judiciais em matérias políticas podem provocar reações do próprio sistema político e distorções na dinâmica democrática.

O ministro também ressalta a alternância natural entre maioria e minoria no regime democrático, destacando que as regras institucionais devem ser preservadas independentemente de quem ocupa essas posições em determinado momento. Essa perspectiva reforça a ideia de que decisões sobre o funcionamento de CPIs, incluindo eventual prorrogação, devem permanecer submetidas à lógica política interna do Parlamento.

Ao final, o voto reafirma que a questão se insere no campo das matérias interna corporis e que a atuação do Supremo, nesse contexto, violaria o princípio da separação de Poderes. Com isso, o ministro conclui pela necessidade de autocontenção da Corte e acompanha a divergência, rejeitando a intervenção judicial para determinar a prorrogação da CPMI.

Posição de Cármen Lúcia

A ministra Cármen Lúcia acompanha a divergência e sustenta que não há direito líquido e certo que justifique a concessão do mandado de segurança para prorrogar a CPMI. A ministra reconhece a importância das comissões parlamentares de inquérito e do direito das minorias, mas afirma que a controvérsia exige análise estritamente constitucional, com observância rigorosa dos requisitos da ação, especialmente a demonstração inequívoca do direito alegado .

O voto destaca que a Constituição garante às minorias o direito de instaurar CPIs, mas não assegura a prorrogação automática de seus trabalhos. Para a ministra, a possibilidade de extensão existe, mas depende do cumprimento de outros requisitos previstos em normas internas do Legislativo, não podendo ser presumida como consequência direta do requerimento de um terço dos parlamentares. “A Comissão Parlamentar de Inquérito é prorrogável, não prorrogada automaticamente”, sintetizou.

A ministra também enfatiza que a exigência de prazo determinado é elemento central do modelo constitucional das CPIs. Segundo o voto, admitir prorrogações automáticas comprometeria essa limitação e poderia transformar a duração das comissões em algo indefinido, contrariando o próprio desenho constitucional do instituto.

Cármen Lúcia entende que a controvérsia sobre prorrogação se insere no campo das normas regimentais do Congresso, o que restringe a atuação do Supremo. Nesse sentido, sustenta que a questão está em uma “zona muito tênue sobre o que é interna corporis e o que não é”.

O voto também afasta a existência de ilegalidade ou abuso de poder que justificasse a intervenção judicial. Para a ministra, não houve demonstração de ato concreto que tenha gerado violação direta à Constituição, nem situação de insegurança jurídica apta a ensejar a concessão da ordem.

Voto de Gilmar Mendes

Em seu voto, o ministro Gilmar Mendes acompanha a divergência e sustenta que não cabe ao Supremo Tribunal Federal intervir para impor a prorrogação da CPMI, por se tratar de matéria inserida na dinâmica própria do Legislativo. O ministro ressalta, inicialmente, que a gravidade dos fatos investigados não altera os limites institucionais de atuação da Corte, observando que “a investigação por parte de uma CPI ou de uma CPMI não é a única via” .

O magistrado enfatiza a importância das CPIs como instrumento democrático, mas também chama atenção para abusos recorrentes por parte do colegiado. O ministro destacou excessos como exposições indevidas, constrangimentos e uso inadequado de informações sigilosas, defendendo a necessidade de autocontenção no exercício de poderes investigativos. “O exercício do poder envolve moderação”, alertou.

Ao tratar do mandado de segurança, o ministro sustenta que a controvérsia não envolve direito subjetivo típico, mas conflito de competências entre órgãos, o que exige ainda mais cautela na atuação judicial. Para o ministro, esse tipo de disputa não deve ser resolvido por meio de ampliação das hipóteses de controle jurisdicional, especialmente quando envolve a organização interna do Parlamento.

Gilmar também contesta a ideia de que exista um direito constitucional à prorrogação automática das CPIs. Segundo o ministro, a jurisprudência do Supremo consolidou o direito da minoria à criação das comissões, mas não reconheceu a prorrogação como desdobramento automático desse direito. Ao contrário, entende que a continuidade dos trabalhos depende de decisões no âmbito político.

Além disso, o ministro reforça que a interpretação de normas regimentais do Congresso não cabe ao Supremo, sob pena de violação à separação de Poderes. Para o ministro, admitir essa intervenção significaria ampliar indevidamente a atuação do Judiciário sobre matérias internas do Legislativo, alterando o equilíbrio institucional.

Conclusão de Fachin

O presidente do STF, Edson Fachin, acompanha a divergência e sustenta que, embora haja proteção constitucional às minorias parlamentares, não é possível reconhecer, no caso concreto, um direito líquido e certo à prorrogação da CPMI por meio de mandado de segurança. O ministro delimita o núcleo da controvérsia ao questionar “se essa omissão viola direito líquido e certo da minoria parlamentar”.

O voto parte da concordância com as premissas consolidadas na jurisprudência da Corte sobre o papel das minorias. O ministro afirma adesão à ideia de que há proteção constitucional ao direito de oposição e de fiscalização por meio de CPIs, bem como ao entendimento de que a instauração dessas comissões constitui prerrogativa assegurada às minorias parlamentares.

A divergência surge quanto à extensão desse direito para a prorrogação das comissões. O ministro aponta que a tese de que a prorrogação seria consequência automática da instauração abre um problema jurídico relevante, especialmente no âmbito do mandado de segurança. Para o ministro, essa extensão não se revela evidente a ponto de configurar direito líquido e certo apto a ser protegido por essa via processual.

Nesse sentido, o voto enfatiza que o instrumento do mandado de segurança exige demonstração clara e imediata do direito alegado, o que não se verifica no caso. O ministro destaca que a discussão sobre eventual direito à prorrogação poderia demandar uma análise mais ampla, possivelmente em outra via processual, mas não se ajusta aos limites estritos dessa ação.

O ministro também afasta a ideia de que o caráter interno da matéria impeça, por si só, a atuação do Supremo, ponderando que questões internas podem ser apreciadas judicialmente quando houver violação constitucional. Ainda assim, conclui que, no caso concreto, não foi possível extrair essa violação de forma inequívoca.

Por fim, o ministro conclui que não estão presentes os requisitos para concessão da ordem e vota pela denegação do mandado de segurança, acompanhando a divergência.