Presidente da Câmara defende projeto que isenta IPTU de moradores de ruas não pavimentadas em Vitória da Conquista

O IPTU e suas principais características

1. Fato Gerador

Trata-se de um imposto que visa essencialmente ao patrimônio. O aspecto material do fato gerador é, pois, a propriedade predial e territorial urbana. Esse fato gerador está previsto no artigo 156, inciso I, da Constituição de 1988, e é mais bem explicitado no artigo 32 do Código Tributário Nacional ( CTN): é a propriedade, o domínio útil e a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido no Código Civil, situado na zona urbana do Município, desde que servido por, no mínimo, dois dos melhoramentos arrolados no § 1. daquele dispositivo.

Estão excluídos desse imposto os terrenos e prédios rústicos situados na área rural, cuja propriedade (de terrenos, sem incluir as edificações) dá ensejo ao pagamento do Imposto Territorial Rural ( ITR), de competência da União.

A partir da Emenda Constitucional n.º 18, de 1 de dezembro 1965, o âmbito de incidência do IPTU passou a limitar-se à propriedade predial e territorial urbana. A Constituição de 1988 refere-se expressamente apenas à propriedade, em uma acepção mais estrita que coloca os proprietários como únicos contribuintes do imposto. Por outro lado, o artigo 32 do CTN inclui o domínio útil e a posse entre suas hipóteses de incidência, configurando-se, assim, uma aparente antinomia entre a Constituição e a norma geral em matéria tributária.

A antinomia, entretanto, é apenas aparente. O conceito de posse adotado pelo Direito Civil Brasileiro permite perfeitamente entender-se a posse incluída na expressão propriedade, utilizada pelo constituinte. O sentido da norma constitucional é permitir a tributação do patrimônio do contribuinte, detentor de direitos sobre imóveis urbanos. Busca-se tributar determinada pessoa, ainda que sem título de domínio, que tem, como seu, imóvel urbano, pois esse fato representa valor econômico em seu patrimônio.

Kyoshi Harada, em estudo sobre o tema, sustenta ser inviável excluir da tributação o domínio útil e a posse, pelos seguintes motivos:

[…] o imposto é tributo do tipo captação de riqueza. A interpretação literal do texto constitucional acabaria violando o princípio constitucional da capacidade contributiva, além de inviabilizar, em muitos casos, o lançamento e a sua notificação. Não se pode perder de vista a realidade dos nossos dias em que os instrumentos de aquisição da propriedade varia, desde simples recibo de sinal até instrumentos de compromissos de venda e compra, seguidos de sucessivas cessões dos direitos e obrigações deles decorrentes. Por n razões o adquirente do imóvel deixa de obter a escritura definitiva de compra e venda, levando-a a registro de imóveis competente, para obtenção do domínio e tornar-se proprietário, nos termos da lei civil. Logo, limitar o fato gerador desse imposto à propriedade, e por conseguinte, centrar a sujeição passiva exclusivamente na pessoa do proprietário (aquele que tem título de transferência da propriedade devidamente registrado) inviabilizaria o processo de lançamento, notificação e arrecadação.

A propriedade é o direito real, por excelência, que confere ao seu titular os direitos, ou atributos, de uso, gozo e disposição da coisa, além do poder de reavê-la de quem quer que injustamente a possua ( Código Civil de 2002, artigo 1.228)..

Domínio útil é o nome dado pelo Código Civil ( Código Civil revogado, de 1916, arts. 678 e ss.) ao conjunto de atributos conferidos ao titular de enfiteuse, aforamento ou emprazamento, direito real em favor de terceiro, não proprietário do bem, que lhe permite agir quase como se o fosse. Há de se ressaltar que atualmente, no Brasil, a enfiteuse, como instituto de direito privado, é praticamente inexistente. Subsiste apenas, em regra geral, como instituto de direito público, em especial o administrativo, incidindo sobre os imóveis federais denominados terrenos de marinha (Decreto-Lei n.º 9.760/46). O Novo Código Civil proibiu expressamente, no seu artigo 2.038, novas constituições desse tipo de direito real.

A posse, por sua vez, é uma situação essencialmente fática, que consiste no comportamento, por parte de alguém, pessoa física, jurídica ou a esta equiparada, como se fosse proprietário de um determinado bem, sendo-o ou não. O artigo 1.196 do novo Código Civil conceitua a posse, ainda que de forma incompleta, como o exercício de fato, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes ao domínio. Com nítida inspiração na teoria objetivista de Ihering, a posse no Direito brasileiro é a relação de fato entre a pessoa e a coisa, tendo em vista a utilização econômica desta. É a exteriorização da conduta de quem procede como normalmente age o dono. É a visibilidade do domínio.

O bem imóvel pode ser por natureza ou acessão física. Bem imóvel por natureza é aquele que, como o próprio nome já diz, naturalmente tem características de imóvel, como é o caso dos terrenos. Bem imóvel por acessão física são as construções erguidas, que não podem ser retiradas sem destruição, modificação, fratura ou dano.

O aspecto temporal da hipótese de incidência, nas lições de Geraldo Ataliba, é a qualidade de designar, explícita ou implicitamente, o momento em que se deve reputar consumado, acontecido, realizado um fato imponível. Cabe ao ente municipal definir qual o momento em que considera ocorrido o fato gerador. Normalmente esse momento coincide com o início do ano fiscal, isto é, 1.º de janeiro de cada ano. Os Municípios cobram o IPTU anualmente, através do envio de um carnê de cobrança aos contribuintes. Esse carnê, tecnicamente, é a notificação do lançamento do imposto.

Trata-se de um imposto cobrado por lançamento de ofício, cabendo ao Poder Público a responsabilidade por liquidar a obrigação tributária, identificar o sujeito passivo, a ocorrência do fato gerador, a matéria tributada e o valor do imposto a pagar, tudo nos termos dos artigos 142 e 149 do CTN.

Para haver a incidência do IPTU, o imóvel deve estar localizado na zona urbana do município. Esse é o aspecto espacial do IPTU. E o próprio CTN, no § 1.º do artigo 32, define o que é zona urbana, justamente para diferenciá-la da zona rural, sobre a qual há incidência do Imposto Territorial Rural ( ITR). Para uma zona ser considerada urbana e, portanto, passível de cobrança do IPTU, deve possuir pelo menos dois dos melhoramentos descritos no referido artigo, construídos ou mantidos pelo Poder Público. São eles:

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II – abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V- escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

Ainda nos termos do § 2.º do artigo 32, a lei municipal também pode considerar como áreas urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas taxativamente como urbanas. A idéia é permitir a cobrança do IPTU sobre aquelas áreas que estão sendo transformadas em zonas urbanas, mas que ainda não disponham, por motivo justificável, dos melhoramentos indicados no § 1.º do mesmo artigo.

Diante das disposições do CTN, alguns sustentaram sua inconstitucionalidade por violação ao princípio federativo, na medida em que retirou a autonomia municipal para definir o que seja zona urbana.

É bem verdade que os Municípios são autônomos, sem qualquer hierarquia em relação aos demais entes federados. Entretanto, a prevalecer esse entendimento, surge um impasse, pois assim como os Municípios são autônomos, a União é autônoma para cobrar o ITR.

Para evitar o conflito de competências, importa lembrar a disposição do artigo 146, I, da Constituição de 1988, que estabelece caber à lei complementar dispor sobre conflitos de competência entre os entes federados, em matéria tributária. Ora, sabendo-se que cabe à lei complementar dispor sobre conflitos de competência, pode-se entender que o artigo 32, § 1.º, do CTN, recepcionado pela Constituição com força de lei complementar, cumpre exatamente o seu papel constitucional para evitar o conflito, de forma que pode e deve ser considerado constitucional.

Importa destacar, ainda, que a diferenciação dos imóveis pela sua destinação (exploração extrativa vegetal agrícola, pecuária ou agroindustrial), outrora feita para definição da competência impositiva da União ( ITR) ou dos Municípios (IPTU), tem sido considerada inconstitucional, por afronta ao § 1.º do artigo 32 do CTN, recepcionado pelo artigo 146, I e III, a da Constituição Federal. De forma que o proprietário de um imóvel situado em zona urbana não pode deixar de pagar o IPTU por desenvolver uma atividade agroindustrial, como, por exemplo, a plantação de verduras e legumes sob o cultivo hidropônico.

2. Diferenciação entre o IPTU Predial e Territorial

A diferenciação de alíquotas para imóveis construídos (predial) e terrenos/glebas (territorial) localizados na zona urbana e sujeitos ao pagamento do IPTU não tem encontrado qualquer óbice constitucional, e tem sido permitida pela jurisprudência.

Vários são os motivos para se considerar válida a diferenciação de alíquotas entre imóveis edificados ou não. Primeiramente, não se trata de progressividade de alíquotas, na medida em que não há graduação de percentuais de acordo com a elevação do valor venal do imóvel tributado. Em segundo lugar, inexiste qualquer dispositivo constitucional que imponha uma alíquota única para a cobrança do IPTU.

Além disso, inexiste limitação constitucional, imposta ao legislador municipal, que impeça a previsão de mais de uma alíquota para o IPTU. Não há que se falar, ainda, em tratamento desigual entre contribuintes na mesma situação fática, ou, de outra forma, em violação ao princípio da isonomia. As características de cada propriedade (imóvel construído ou não, terreno localizado em zona de alta ocupação urbana ou não) põem em categorias diferenciadas os contribuintes proprietários dos diferentes imóveis, evidenciando que eles não se encontram em situação equivalente.

Outra razão a sustentar a possibilidade de diferenciação de alíquotas entre o IPTU predial e o territorial é a utilização do IPTU como instrumento ordenador da ocupação do espaço urbano, uma vez que desestimula a manutenção das as propriedades de imóveis não edificados. Nesse caso, a Constituição restringe expressamente a utilização da progressividade de alíquotas, mas não veda, nem faz previsão de alíquotas diferenciadas.

Há de se lembrar, diante das normas constitucionais, que, não havendo qualquer afronta a disposições constitucionais expressas ou postas em leis complementares, os Municípios podem exercer sua competência tributária plenamente, sendo válidas todas as disposições que não impliquem afronta a regras ou princípios da Constituição.

Por fim, e na mesma linha de raciocínio, a diferenciação de alíquotas para contribuintes em situações diversas é prática da atividade tributária de todos os entes federados. Têm-se, como exemplos, as alíquotas do ISSQN, variáveis conforme a atividade desenvolvida, ou as alíquotas do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – (IPVA), conforme o tipo de veículo automotor, e as alíquotas do imposto sobre a renda, diversas para pessoas físicas e jurídicas.

3. Sujeito Passivo

O sujeito passivo dessa obrigação é o proprietário do imóvel, o titular do domínio e o possuidor de imóvel territorial urbano.

O artigo 34 do CTN inclui o possuidor a qualquer título entre os contribuintes do IPTU. A expressão “possuidor a qualquer título” é a maior dificuldade na identificação do contribuinte desse imposto, pois, de acordo com o sentido dado à expressão, podem-se incluir, como sujeitos passivos da obrigação tributária, contribuintes que exerçam a posse com ou sem animus domini, e aí estariam inseridos, além do proprietário, o comodatário, o locatário, o usufrutuário e outros que detenham a posse do bem imóvel, sem se revestir da condição de proprietários.

Como se trata de um instituto de direito privado, o seu conceito deve ser buscado no Direito Civil, por força dos artigos 109 e 110 do CTN, que impedem a lei tributária alterar o sentido dos conceitos de direito privado.

De acordo com o Direito Civil, há a possibilidade de o possuidor exercer a posse sem se revestir da condição de proprietário. É o caso do contrato de locação, que transfere a posse direta para o locatário, sem retirar a condição de proprietário do locador. Nesse caso, assim como no do comodatário, ou do usufrutuário e de outros, a posse subdividi-se em duas: a direta (exercida, por exemplo, pelo locatário) e a indireta (reservada ao proprietário). Assim, uma interpretação literal da expressão “possuidor a qualquer título” permitiria a cobrança do IPTU do possuidor com ou sem ânimo de proprietário, ou seja, o imposto poderia ser cobrado do locatário, do comodatário, de todos os outros que sejam possuidores, sem a intenção de ser donos do imóvel.

Essa, entretanto, não é a posição que tem prevalecido a respeito do assunto. A doutrina e a jurisprudência já se posicionaram, entendendo que não é qualquer posse que autoriza a exigência do imposto, mas tão-somente aquelas em que o possuidor se comporta como legítimo proprietário do imóvel. É por esse motivo que tanto a jurisprudência quanto a doutrina têm reconhecido que o locatário, o comodatário e outros que a esses se assemelhem não são contribuintes do IPTU.

Essa, aliás, é a posição de Daniela Gusmão em estudo sobre o tema:

Por seu turno, a posse só poderia ser entendida como fato gerador do IPTU na medida em que haja conciliação com o conceito de propriedade, visto que o núcleo central do fato gerador, em torno do qual gravitam os demais conceitos, é a propriedade.

Conclui-se, desse modo, que não podem configurar fato gerador do ITPU a posse, a qualquer título, precária ou clandestina, direta do comodatário, do locatário, do arrendatário, do detentor, do usuário ou do usufrutuário, conquanto tais formas de posse jamais se tornarão efetiva propriedade.

Importa citar o entendimento sobre o assunto exposto pelo Ministro José Delgado no julgamento do Recurso Especial n.º 160.996/MG:

A posse direta do locatário, do comodatário, do arrendatário de terreno, do administrador de bens, não é hipótese de incidência do imposto e em nenhuma circunstância desencadeia a obrigação tributária. Somente se alguém, com ânimo de proprietário tem a posse do imóvel, faltando-lhe para ser proprietário apenas o título respectivo, então será esse titular da posse o contribuinte.

Quer o proprietário do imóvel exerça de fato todos os poderes inerentes ao domínio pleno do imóvel, quer os tenha cedido (na locação, no comodato, na anticrese, no usufruto, etc.), será sujeito passivo do imposto sobre a propriedade imobiliária urbana. Mero locatário não é proprietário e não pode ser contribuinte. Por conseguinte, não é legítimo para figurar no pólo ativo ou passivo da ação que discute questão relacionada com o direito de quem é proprietário, a despeito da existência de contrato particular entre locador e locatário, onde esse último se obriga a recolher o imposto enquanto permanecer no imóvel. As convenções particulares não vinculam o fisco, como se infere do art. 123 do CTN, in verbis:

‘São disposições de lei em contrário, as convenções particulares, relativas à responsabilidade pelo pagamento de tributos, não podem ser opostas à Fazenda Pública, para modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes.’

Não há como devolver ao locatário imposto recolhido em nome do locador, relativos à responsabilidade pelo pagamento de tributos, não podem ser opostas à Fazenda Pública, para modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes.’

Não há como devolver ao locatário imposto recolhido em nome do locador, que sequer veio aos autos para tomar ciência que imóvel de sua propriedade é objeto de discussão judicial.

É bem verdade que o interesse dos inquilinos não é de todo desarrazoado. Normalmente, ao se firmar o contrato de locação, assume o locatário o encargo de pagar o IPTU e as taxas do imóvel. O não-pagamento dos tributos importa em infração contratual com as conseqüências jurídicas legais e contratuais decorrentes. O fato de assumir esse encargo financeiro por força de obrigação contratual e, na grande maioria dos casos, o desinteresse dos proprietários sobre as cobranças do Fisco justificam o interesse dos locatários pela discussão judicial de exigência do tributo em valor superior ao realmente devido.

Não obstante, a transferência do encargo financeiro por força do contrato não vincula o Fisco. Isso porque as convenções particulares, apesar de sua força obrigatória entre as partes, têm conseqüências apenas civis, não podendo ser opostas em face da Fazenda Pública, nos estritos termos do artigo 123 do CTN. E por esse motivo o locatário não é parte legítima para impugnar lançamento com base no contrato de locação. A convenção particular não altera a relação jurídico-tributária e não pode ser oposta ao Fisco, devendo as questões entre locador e locatário ser resolvidas na esfera do direito privado.

4. Base de Cálculo

O artigo 33 do CTN estabelece que a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel, não se considerando o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

O valor venal de um imóvel é o preço de venda, levando-se em consideração o terreno acrescido de suas edificações, estimado por critérios técnicos prescritos em lei municipal. É o valor real do imóvel, aquele que o imóvel alcançará para compra e venda à vista, conforme as condições usuais do mercado imobiliário.

O valor venal deve corresponder ao valor do bem ou do patrimônio imobiliário sujeito à incidência da norma tributária. Nesse sentido, oportuno lembrar as lições de Moraes.

Assim o Código Tributário Nacional veio reforçar a concentração do imposto como tributo sobre o ‘patrimônio imobiliário’. O imposto passou a ser medido pelo próprio patrimônio tributado, isto é, pelo valor. Realizou-se a perfeita adequação à base de cálculo ao fato gerador do imposto.

Valor venal, afirma Aliomar Baleeiro, ‘é aquele que o imóvel alcançará para compra e venda à vista, segundo as condições usuais do mercado de imóveis’. É o valor do imóvel pelo qual se pode vender. É evidente que na expressão valor venal se encontra um valor em condições normais de mercado, deixando-se de lado o valor de especulação ou encontrado para casos singulares.

O valor venal do imóvel, por ser a base de cálculo do imposto e um dos aspectos do fato gerador da obrigação tributária, só pode ser fixado ou majorado por lei. Nesse sentido, os Tribunais Superiores já decidiram ser inconstitucional a majoração da base de cálculo do IPTU por decreto. O que se pode estabelecer pelo Executivo, através do decreto, é a atualização monetária do imposto, a teor do disposto no § 2.º, do artigo 97 do CTN.

Via de regra, cabe à administração apurar o correto valor do imóvel, o que normalmente é feito através da elaboração da Planta Genérica de Valores, documento que define a valorização dos imóveis, por meio de critérios jurídicos e técnicos de valoração, apuração e enquadramento dos imóveis.

Permite-se algumas vezes que o contribuinte também faça declaração do valor do seu bem para efeitos de cadastramento. A administração pública, porém, tem o dever de apurar o correto valor do imóvel, comparando-o, se for o caso, com o valor declarado. Avaliando de ofício o valor do imóvel ou comparando-o com o valor declarado pelo contribuinte, a administração deve levar em conta a localização, a existência de serviços públicos, as possibilidades do comércio e, sobretudo, o valor de alienações recentes de imóveis idênticos na mesma localidade.

Em caso de divergência entre o valor declarado pelo contribuinte e o real valor do imóvel, o Município pode arbitrar o valor correto, mas tal arbitramento não pode ser aleatório, devendo-se sempre levar em consideração a busca do real valor de mercado. Por outro lado, caso o contribuinte não concorde com o valor fixado pela municipalidade, tem o total direito de requerer uma revisão da avaliação, ou mesmo, de tomar medidas judiciais cabíveis para que efetivamente seja observado o real valor venal do imóvel.

Dessa forma, é certo que cabe à Administração Pública Municipal fixar o valor venal do imóvel, na medida em que esse é a base de cálculo do imposto, no entanto, esse valor venal não pode ser diferente do que seria para a venda de mercado.

5. Alíquota

A alíquota tem por função, ao lado da base de cálculo, graduar a obrigação tributária. Assim, para se alcançar o valor da obrigação tributária decorrente do IPTU, há de se utilizar sobre a base de cálculo um segundo aspecto quantitativo da hipótese de incidência: a alíquota.

Tratando-se de IPTU, a alíquota é uma fração do valor venal, ou seja, um percentual a ser multiplicado pela base de cálculo do imóvel, determinando a obrigação a ser paga pelo contribuinte ao poder público municipal.

O valor da alíquota em relação a este imposto pode ser definida de acordo com a proporção da capacidade contributiva do sujeito passivo da obrigação, com a utilização deste imposto com função meramente arrecadatória.

Mas a Constituição de 1988 permite a utilização da alíquota do IPTU como instrumento para disciplinar o perfil de utilização de imóveis urbanos. A Constituição permitiu, no art. 182, II, § 4º, a utilização de alíquotas maiores para imóveis em desacordo com o plano diretor urbano, pretendendo elevar a tributação sobre tais imóveis, com a finalidade de desestimular o aproveitamento errôneo do solo urbano. Nestes casos, o IPTU será utilizado como instrumento para desestimular comportamentos definidos em lei e o imposto será utilizado com função outra que não a de arrecadação, ou seja, em caráter extrafiscal.

6. Planta Genérica de Valores

A planta genérica de valores é basicamente uma tabela onde estão descritos todos os critérios concretos dos métodos de avaliação utilizados para se chegar ao valor venal dos imóveis.

É na planta genérica que está definida a valorização dos imóveis de cada rua do Município. Ali se define, por exemplo, quantos reais por metro quadrado vale cada imóvel situado em determinada rua. Há ainda na planta de valores a valoração de outros fatores, seja dos terrenos, seja das edificações. A aplicação desses fatores em fórmulas definidas na própria planta genérica, em conjunto com os dados do cadastro imobiliário, terá como conseqüência a apuração do valor venal dos imóveis.

A elaboração da planta genérica de valores deve ser feita criteriosamente pelo Município, para que se alcance um valor venal em valores bem próximos aos que são praticados pelo mercado, evitando-se, assim, insatisfação do contribuinte quanto aos imóveis superavaliados, ou evasão de receita, nas hipóteses de imóveis subavaliados.

A Planta Genérica de Valores serve para manter atualizado o valor venal dos imóveis. Se se majorar a base de cálculo do imposto, tal alteração deve ser feita por lei. É esse o entendimento pacífico nos Tribunais:

TRIBUTÁRIO – IPTU – BASE DE CÁLCULO – MAJORAÇÃO DO VALOR VENAL MEDIANTE AVALIAÇÃO DOS IMÓVEIS VIA DECRETO – APROVAÇÃO DA PLANTA GENÉRICA DE VALORES – ILEGALIDADE (art. 97, II, §§ 1.º E 2.º, do CNT) e inconstitucionalidade (arts. 171, § 1.º, da CEMGE, e 150 da CF/1988). Ilegal e inconstitucional é a atualização do valor venal dos imóveis tributáveis – IPTU – se, a pretexto de influência do mercado imobiliário, ocorre alteração da base de cálculo em termos superiores aos índices da correção monetária, mediante decreto, acarretando majoração abusiva do imposto predial e territorial. A Planta Genérica de Valores há de ser aprovada por lei, e não por decreto, em acato à reserva legal.

TRIBUTÁRIO. IPTU. MAJORAÇÃO. VALOR VENAL DO IMÓVEL. RESERVA LEGAL. Somente a lei pode aumentar tributos. É vedado ao poder executivo municipal, a pretexto de rever valores venais de imóveis, aumentar indiretamente o IPTU.

TRIBUTÁRIO. IPTU. MAJORAÇÃO. ATO DO PODER EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA (Art. 97, II, §§ 1..º e 2.º do CTN). VEDADA A ATUALIZAÇÃO DO VALOR VENAL DO IMÓVEL POR DECRETO DO EXECUTIVO. I – Pelo princípio da reserva legal, a majoração do tributo é privativa da lei, formalmente elaborada, ainda quando esta majoração decorra da modificação da base de cálculo. II – In casu, era vedado ao prefeito, por mero decreto, atualizar o valor venal dos imóveis sobre os quais incide o IPTU, com base em uma tabela (Planta de Valores), ultrapassando, sensivelmente, a correção monetária que estava autorizado a efetivar, por via de ato administrativo. III – Recurso provido, por unanimidade.

TRIBUTÁRIO. IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO (IPTU). MAJORAÇÃO. LEGALIDADE TRIBUTÁRIA ( CTN, art. 97, II, §§ 1.º e 2.º). VALOR VENAL DO IMÓVEL. ATUALIZAÇÃO. ATO DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES DO STF E DO STJ. A majoração da base de cálculo do IPTU depende da elaboração de lei, exceto nos casos de simples atualização monetária, em atendimento ao princípio da reserva legal. Não pode o Município, por simples decreto, atualizar o valor venal dos imóveis, para fim de cálculo do IPTU, com base na Planta de Valores, ultrapassando a correção monetária autorizada por ato administrativo.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) sedimentou esse entendimento através da Súmula n.º 160: “É defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária”.

Por outro lado, se não implicar alteração da base de cálculo e alíquotas, ou seja, se houver apenas a atualização monetária do valor venal dos imóveis, não se faz necessário que a planta genérica de valores seja elaborada por lei, podendo ser editada por ato normativo do Poder Executivo Municipal, conforme preceitua o artigo 97, §§ 1.º e 2.º do CTN. O que não se pode é usar a planta genérica de valores para majorar a cobrança do imposto, por meio da edição de decreto executivo, pois isso é matéria típica de lei.

7. O Cadastro Imobiliário

O cadastro imobiliário é basicamente um conjunto de dados onde devem estar registradas informações sobre todos os imóveis – terrenos puros ou com edificações – existentes em um Município. As informações sobre o proprietário, a área, o tipo e a situação do terreno, a área edificada, o padrão de construção, o número de pavimentos, uso do imóvel e outras servirão para, em conjunto com os dados constantes da planta genérica de valores, apurar o valor venal dos imóveis e, após a multiplicação pela alíquota aplicável, calcular o valor do IPTU a ser lançado.

A atualização constante do cadastro imobiliário é fundamental para acompanhamento da expansão urbana, uma vez que em um aumento da arrecadação reflete um crescimento da cidade. Essa característica do cadastro imobiliário faz com que este tenha outras funções tão importantes quanto a fiscal. Inicialmente criado para viabilizar a cobrança de tributos, o cadastro imobiliário passou a ser um grande instrumento utilizado no planejamento urbano, na ampliação de redes de água, esgoto, energia elétrica, sistemas de comunicação entre outros serviços.

Importa distinguir as funções do cadastro imobiliário e do Cartório de Registro de Imóveis. Segundo a Lei n.º 6.015 de 31 de dezembro de 1973, que trata dos Registros Públicos, o cartório é a única instituição do país obrigada a registrar cada imóvel em cada Município, de forma a dar existência jurídica a esse imóvel. A Lei, entretanto, não atribui aos cartórios a elaboração e arquivamento de plantas de suporte ao reconhecimento da propriedade e à publicidade da informação registrada. Tal tarefa compete aos Municípios, responsáveis pelo acompanhamento da dinâmica urbana dentro dos processos de parcelamento do solo e edificação. Por outro lado, o lançamento do imóvel no cadastro imobiliário municipal não oferece garantia legal de propriedade, o que só ocorre com o registro da propriedade imobiliária no Cartório de Registro de Imóveis.

O objetivo principal do cadastro imobiliário é o registro e descrição da propriedade urbana, edificada ou não, de forma sistemática, de modo a subsidiar as atividades de controle do solo e de tributação.

Sua unidade básica é a Unidade Imobiliária, que pode ser definida como a porção do solo, edificada ou não, dotada de autonomia em função de características físicas e jurídicas próprias. As características jurídicas resumem-se em definir se a titularidade do imóvel decorre da propriedade, do domínio útil ou da posse. As características físicas são: limites, localização, dimensões, uso e tipologia.

A Unidade Imobiliária não se confunde com o bem imóvel. Deve ser entendida segundo a metodologia cadastral, dentro de critérios técnicos e operacionais relacionados à inscrição. Para cada Unidade são coletados e armazenados dados específicos que possibilitarão, inclusive, o cálculo do IPTU. Assim, em um mesmo imóvel é possível a existência de uma ou mais Unidades Imobiliárias, de acordo com o grau de autonomia que essas mantêm entre si.

Outra distinção importante é entre Unidade Imobiliária e edificação. Uma única edificação pode conter várias Unidades Imobiliárias, como os edifícios de apartamentos, as galerias de lojas, entre outras, e uma única Unidade Imobiliária pode conter várias edificações, como, por exemplo, uma residência, que pode ser a edificação principal e possuir construções secundárias isoladas, como anexos de lavanderia, garagem e outras.

Cada Unidade Imobiliária possui um Boletim de Cadastro Imobiliário (BCI), correspondente a uma ficha do imóvel, que serve como instrumento para coleta de informações. Seu formato é definido segundo as necessidades de processamento dessas informações. Geralmente está associado a um sistema informatizado através da Inscrição Cadastral, ou seja, a cada Unidade Imobiliária corresponde, obrigatoriamente, uma única ficha ou boletim, da qual constam os campos de informações relativos às Unidades Imobiliárias e correspondem, evidentemente, a uma rotina de numeração específica.

Também os logradouros são elementos relevantes para o Cadastro Imobiliário. Entende-se por logradouros públicos todo espaço destinado ao uso comum, à circulação de pessoas, veículos ou ambos. Compreendem ruas, travessas, praças, estradas, viadutos, passeios e outros.

A Inscrição Cadastral é um código de identificação para fins de controle. Esse código é o número de registro para o arquivamento das informações sobre o imóvel. A consulta a essas informações só será possível por meio da Inscrição Cadastral. Esse código, portanto, é único e intransferível.

A rigor, a Inscrição Cadastral pode ser definida sob qualquer critério, desde que seja único. Entretanto, a necessidade de se identificar os imóveis segundo o critério de localização geográfica, levou a uma divisão da cidade por distritos, setores, quadras, lotes e unidades. Essas divisões também recebem um código, de forma que a Inscrição Cadastral corresponde a uma seqüência de códigos, conforme o exemplo abaixo:

Distrito

Setor

Quadra

Lote

Unidade

1

1

22

37

1

Cada elemento considerado relaciona-se com o outro, segundo uma relação de continência, de forma que o distrito contém um setor, que contém uma quadra, que contém um lote, que contém uma unidade. A Inscrição Cadastral é o somatório dessa seqüência de códigos.

8. Cobrança do IPTU

A lei municipal deve fixar todos os critérios para a cobrança do IPTU, respeitando as regras e princípios previstos na Constituição da Republica e no CTN, norma geral em matéria tributária. Assim, cabe à lei municipal fixar o fato gerador, o contribuinte, a base de cálculo e a alíquota.

O cálculo do imposto é feito aplicando-se uma alíquota ao valor venal do imóvel. Não há alíquota máxima para a cobrança do IPTU fixada na Constituição da Republica ou no CTN, devendo-se observar que é vedado utilizar tributo com efeito de confisco (artigo 150, inciso IV, da Constituição). O que se deve observar é a tributação compatível com o princípio da capacidade contributiva.

O IPTU é um imposto lançado por exercício fiscal, ou seja, anualmente, tendo em vista que um exercício fiscal normalmente corresponde ao ano civil. Como já afirmado, as leis municipais costumam considerar o primeiro dia de cada ano como o momento da ocorrência do fato gerador. Os Municípios emitem a notificação de lançamento do IPTU – carnê para pagamento do imposto – retratando a situação dos imóveis no dia 1.º de janeiro.

Como já ressaltado, o Poder Executivo Municipal pode, por meio de decreto, de um ano para o outro, corrigir o valor do imposto a pagar até o percentual máximo da inflação anual. Essa regra decorre da aplicação do artigo 97, § 2.º do CTN, que expressamente estabelece que a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo não constitui majoração de tributo, de forma que, para se efetuar essa atualização, não se faz necessária a edição de lei formal, ou seja, respeita-se o princípio da estrita legalidade.

Por outro lado, qualquer aumento real deve ser feito por meio de lei, aprovada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo, respeitando-se o princípio da anterioridade e da legalidade, conforme o disposto no artigo 97, § 1.º do CTN.

Na lei municipal, devem constar ainda as várias obrigações que os contribuintes terão que cumprir perante o Poder Público Municipal. Ao mesmo tempo, são estabelecidas as formas de impugnações, revisões e recursos, e quem detém a competência administrativa para julgamento dessas medidas.

9. Conclusão

Para se entender o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana é essencial conhecer as características fundamentais deste importante imposto municipal. Trata-se de tema importante e atual na agenda de estudiosos e profissionais que lidam com o Direito Tributário Municipal, por isso, espera-se que tenham sido apontados os caminhos que podem ser seguidos pelos profissionais que desejam implantar ou se aprofundar no estudo do IPTU.

fonte: jusbrasil/ Caique Santos